□柳北区人民检察院课题组
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。目前，我国法律还没有规定行政公益诉讼制度。如何在司法实践中解决行政公益诉讼存在的问题并合理运行行政公益诉讼已成为一个重要的研究方向。本文剖析行政公益诉讼运行存在的问题，提出制度构建建议，以期为行政公益诉讼的制度构建提供参考。
一、检察机关提起行政公益诉讼之现状分析
（一）主体地位不明确。我国检察机关的性质为履行法律监督职责的司法机关；履行的主要职责为维护法律之权威，监督法律之实行。不管针对的主体是谁，检察机关都有对法律的统一和实施实行全面、实质性监督的权力。然而在司法实践中，司法权处于较弱的地位，在行政公益诉讼中，部分检察机关不能合理把握自身的法律地位，使公共利益或相关诉讼责任没有落实到应归至的主体。
（二）案件范围不明确。检察机关的受案标准及受案范围没有明确，法律没有明确授权检察机关具体可以参与到哪一类行政公益诉讼。在司法实践中，各地对于行政公益诉讼受案范围标准判断的不一致，让案件在不同地区呈现不同性质。
（三）程序设计存在缺陷。我国现有法律对行政公益诉讼的诉讼程序等相关制度没有系统构建，致使行政公益诉讼在各地的司法实践中存在不同地区不同标准等现象，没有能够切实发挥行政公益诉讼保护公众合法权益的作用。
二、检察机关行政公益诉讼的制度建设
（一）明确检察机关提起行政公益诉讼的原则
——公益性原则。公益诉讼的主体才有权提起公益诉讼。检察机关作为有权机关，在提起行政公益诉讼时应时刻把握公益性的原则，确保所提公益诉讼是从公众利益出发。
——必要性原则。必要性原则是行政法中必要性原则的延伸，即在没有直接受害者的情况下，没有其他救济方式，检察机关才能依法提起行政公益诉讼。也就是说，但凡有直接受害者站出来主张权利或者存在如民事诉讼、刑事诉讼、普通行政诉讼等其他救济方式，检察机关提起行政公益诉讼则是不必要的。
——依法独立行使原则。根据相关规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在涉及公益诉讼的问题上，检察机关作为提起公益诉讼的权利主体，在行使提起诉讼的权利时是不会也不能受到任何组织个人干涉的，特别在行政公益诉讼中，更要保持依法独立行使职权。
（二）确立行政公益诉讼中检察机关的法律地位
在整个行政公益诉讼的程序当中，作为提起公益诉讼的主体的检察机关应当是以准原告的身份出现，理由有以下几点：一是检察机关作为行政公益诉讼的原告，能对法院的确定判决以抗诉的形式进行审判监督，确保公共利益能及时被保护；二是检察机关作为诉讼主体，只能对公共利益进行法定程序上的维护，不能处分实体权利；三是作为提起诉讼的主体，检察机关并不具体承担法院对公益诉讼判决的实体责任，法院也不能驳回检察机关的诉讼请求，只能对诉讼进行确认，保护一方利益。检察机关从准原告的身份提起行政公益诉讼，既能使公共利益受到应有的保护，又因为本身不能处分实体权利而确保公共利益最终只能回归公众。所以检察机关准原告之身份是最有利于其提起行政公益诉讼的。
（三）检察机关提起行政公益诉讼案件范围的确定
——国有资产流失案件。部分国家机关或国有企业因为对国有资产的疏于管理和违规操作，以作为或者不作为的方式造成国有资产的流失，但作为主要负责人的国家机关工作人员却因为各种问题、情况没有构成应承担的法律责任。
——环境污染案件。环境问题随着我国经济的高速发展已经日益凸显，许多地方政府单纯为了本地经济的高速发展，不顾本地环境，高污染排污，致使环境质量严重下降以至于影响到当地居民的生活生产。
——垄断案件。第一种是行业性垄断，如我国的电信、石油等行业，行业中的某些处于垄断地位的经营者有权进行政策性定价；第二种是地域性垄断，行政机关利用行政职权，限制外来经营者，排挤外地经营者，形成地域性垄断。
——部分抽象行政行为。行政规章及行政规章以下规范性文件是检察机关提起行政公益诉讼不可或缺的一部分，许多内容直接指向公众利益，其制定程序流程较为简易,制定主体数量很多，涵盖范围广泛,越权及侵害公共利益情况严重。
——其他各种侵害公共利益的行政案件。如土地开发中存在的违法行为，对国家文物的违法处理，对古建筑物的破坏行为及侵害公共利益较大的工程建设项目的决定等。
（四）明确界定行政公益诉讼受案范围标准
——确立行政主体标准。行政主体应包括依法享有行政管理职权的行政机关和法律法规明确授权的组织。有关行政机关及法律法规授权的组织外的其他主体侵犯公共利益的行为并不在行政公益诉讼受案之内。
——明确行政行为标准。行政主体的行为与行政行为并非同一概念。行政主体的行为中不仅有行政行为，还有一些并不具有行政行为特征的普通民事行为，特殊的行政行为也是不能提起行政公益诉讼的。
——明晰公共利益标准。公共利益的特征可以概括为以下两点：一是不确定性。主要体现在内容和受益对象两个方面。内容不确定，主要指利益的内涵、外延、形成机制以及人们对于利益的价值判断必然受到时代背景和社会现实情况的影响。受益对象的不确定性则表现为“利益”受众的广泛性。二是正当性。公共利益的认定必须合乎社会进步、发展的客观规律与普世价值，要与人类发展和社会进步的方向保持一致。
（五）健全检察机关提起行政公益诉讼制度的程序设立
首先，在立案过程中，作为公益诉讼提起主体的检察机关应当确保所诉案件属于公益诉讼的受案范围，明确案件的立案标准及案件所诉被告人在提起诉讼时也应当有证据证明其所受到的侵害，确保有明确的诉讼主张。审查结束认为符合起诉标准的，检察机关应当立即发出法律文书决定立案。其次，检察机关作为公诉机关，在调查中应当有权询问调查涉案人员，有权扣押、提取案件中容易灭失的物证和书证，并且在调查中检察机关调取证据应当是强制性的。再次，在起诉中，检察机关作为提起公益诉讼的主体在提起诉讼时，需对整个案件进行程序性审查和实质性审查，主要包括被告适格问题、对整个公益诉讼的证件取证方法和证据来源合法性问题、案件事实清晰程度及相关证据是否形成证据链等问题。检察机关必须出庭支持公诉，并积极履行对人民法院的监督职能。
应当注意的是，在检察机关提起行政公益诉讼后，对相应人民法院所做的判决认为确有错误的，应当主动提起审判监督程序提出再审。人民法院若所作判决为有效判决，符合相关法律法规的相应规定，则在其不能有效执行时，由检察机关提起相应执行申请。
（六）明确举证责任的分配以及诉讼费用的承担
在行政公益诉讼中应当实行举证责任倒置原则，由原告主张，被告举证。这就意味着检察机关将从源头上影响诉讼走向，同时也从侧面规范了行政公益诉讼的流程。而作为被告同时是具体行政行为实施者的行政机关，其所拥有的资格与权限必须法定，同时，其所实施的行政行为也必须符合相关的法律规定，拥有法律依据和法律授权。所以作为被告，行政机关证明自己的行为符合相关法律法规是其职权的应有之义，此证明责任不应转嫁至原告之上。在诉讼费用问题上，作为一项以保护公众利益为根本出发点的诉讼，且提起诉讼的主体更是作为公权力主体之一的检察机关，诉讼费用应当为免费的。
（七）检察机关在行政公益诉讼中的救济程序
检察机关对于提起行政公益诉讼也要进行必要的约束，谨防发生“滥诉”现象。首先，在审查起诉环节上要从严把关，从源头上把握案件主体、性质、客体等案件构成要件合乎行政公益诉讼的构成要件要求。避免因检察机关提起行政公益诉讼造成干涉社会主义市场经济、扰乱正常社会生活秩序的不良后果。其次，作为提起公益诉讼主体的检察机关，应当严格遵守《国家赔偿法》，对提起公益诉讼造成的行政机关、国有企业的相应损失承担赔偿责任。
